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以法治创新推进粤港澳大湾区战略下的深港融合

来源:深圳特区报

发布时间:2019-06-26 10:01:32

  20192月,中共中央、国务院正式印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》),其中明确提出了“构建极点带动、轴带支撑”的网络化湾区空间格局,特别是“发挥香港-深圳、广州-佛山、澳门-珠海强强联合的引领带动作用,深化港深、澳珠合作”,“引领粤港澳大湾区深度参与国际合作”,进一步为深圳和香港在粤港澳大湾区背景下的深度融合指明了方向。作为珠三角主要的城市发展极点,深圳和香港特区历来就具有深度融合的基础,不仅探索建立了深港两地政府常态化会晤机制,就联合建设粤港澳更紧密合作区的有关问题进行深入交流,还将在未来粤港澳大湾区框架下不断发挥引领带动的作用,成为湾区乃至全国经济新旧动能转换和高质量发展的重要增长极。

  一、深港合作的良好基础:从产业转移到深度融合

  早期的深港交流始于贸易领域的合作,以深圳作为我国改革开放的试验区为标志,香港开始将制造业大量转移至人力资源丰富、亟需发展的深圳,深圳成为承接香港产业转型升级的主要地域,逐渐形成“前店后厂”的合作模式,并使得出口贸易成为深圳的主要贸易模式。直到2003年《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)签署,深港合作开始逐渐摆脱低端的“三来一补”模式,高端制造以及服务贸易领域的合作逐渐提上议事日程。

  2011年,深圳市“十二五”规划纲要中首次提出“深港融合”的思路,将深港合作与发展关系推上了新的阶段,并在前海正式设立合作区,切实发展深港融合,开始从产业、金融到法治政府、司法改革、制度建设等领域的全面合作。2012629日,香港回归15周年之际,国务院发布《关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》,提出“支持深圳前海深港现代服务业合作区实行比经济特区更加特殊的先行先试政策,打造现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠三角地区产业升级的引领区”。2015年,前海蛇口片区纳入广东自贸区之后,政策叠加的优势逐渐显现,前海在促进深港融合方面一直积极探索,力争以政策的叠加优势和法治创新本身最大程度释放改革红利。

  二、深港深度融合的制度基础:法治是最大公约数

  深港融合既是市场经济发展的必然结果,同时也是两地政府合作深化、共同推动的过程,这一过程中,深港两地的利益诉求得到了较为充分的尊重,两地的经济发展需要实现了互补。但更重要的是,深港融合是典型的“自下而上”的发展过程,是市场自发的合作逐步向政府和公共层面不断提升的过程,这一过程实现了市场和政府的良性互动,有利于在宏观层面更有效地推动深港两地经济社会资源的全面整合,以弥补市场机制可能出现的不足。深港融合是从市场机制到法治建设全面拓展和深化的过程,由具体的工厂合作到产业实现互补,由产业协调再到框架协议指引,由框架协议再到国家政策,这一系列的融合过程,实质上是两地制度不断创新的过程,也是深港两地由单一合作走向全面融合的过程。

  作为改革开放的前沿,深圳的法治城市建设一直走在全国前列,而香港特区整体法治水平在全世界都处于领先地位,两地融合实际上具有国内最为坚实的制度基础。在粤港澳大湾区城市融合的背景下,在政府职能转变方面,深圳积极向香港特区治理的先进经验学习,不断加大引进香港特区先进制度的力度,例如前海管理局即是我国首次借鉴英美法系成立的法定机构,还吸纳了蛇口企业和咨询委员会等社会机构作为社会化管理的尝试,在“小政府、大社会”方面做出了有价值的尝试。在深港两地司法合作方面,深圳前海法院开始尝试对接香港专业调解机构,已经成功通过港籍陪审员和纠纷调节机制审理了多项涉港案件,探索商事领域法律规则的国际化对接。此外,香港和解中心正在同前海法院建立合作,共同解决大湾区法律纠纷案件及为跨国、跨境案件寻求调解方案。2015年成立的内地香港联合调解中心,在深港融合的机制建设方面,通过“联席会议+咨询委员会+联合工作组”常态化机制加强深港合作;以部际联席会议、粤港合作联席会议等协调机制、金融、法律等专业咨询委员会机制以及前海深港联合工作组的协作机制,加强前海管理局与香港政制及内地事务局在前海开发建设中的沟通和协作,共同解决前海开发开放中需要双方合作协调的问题。

  三、法治视角下的粤港澳大湾区深港融合前景

  粤港澳大湾区建设实际上是推动香港、澳门融入国家发展大局和“一国两制”行稳致远的重要保障,其建设和发展,需要法治先行、法治引领和法治保障。但是,由于粤港澳大湾区建设的特殊性和复杂性,在世界范围内没有现成的模式和经验可资借鉴,诸多挑战和机遇,对大湾区发展语境下的深港融合指明路径。

  第一,发挥法治创新的主动性。要积极落实习近平总书记“对改革开放先行先试地区相关立法授权工作要及早作出安排”的指示,在粤港澳大湾区建设背景下,合理运用经济特区立法权,加快构建适应开放型经济发展的法律法规体系,根据深港两地融合中的实际情况进行法律论证,切实解决政策密集出台,却很难落地的问题。积极贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求,结合深港融合以及法治创新中的实际问题,借助《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》修订的机会,深化前海深港合作,对治理结构进行创新探索,定期审视前海合作区管理机构的运行情况,提出对区域治理型法定机构发展的新构想,特别是解决当前前海规划体系与深圳市规划体系在行政管理中的协调问题。

  第二,加强司法机制创新合作。在粤港澳大湾区的框架下,深港合作可进一步加强法律事务合作,特别是加强深港司法合作交流,在知识产权保护、公益诉讼等领域探索,建立与粤港澳大湾区深港融合发展相适应的司法体制。例如,前海法院在业已建立的“精英法官+港籍陪审员+专家咨询”的专业审理机制下,进一步优化由域内外金融保险、国际贸易、知识产权、证券期货等领域专家组成的专家智库,对复杂疑难案件提供专业咨询意见,促进案件专业化审理。加强与香港法律服务业深度合作,建设国际法律服务中心,同时进一步完善诉讼、调解、仲裁等多种纠纷化解机制,构建国际商事争议解决中心,打造知识产权保护高地,探索建立统一的知识产权管理和执法体制。

  第三,强化深港融合的高层协调机制。改变现有自贸区部际联席会议与粤港联席会议互相独立、信息相对封闭的状态,推动部际联席会议与香港特区的直接互动,充分发挥高层协调的作用。以金融服务为例,通过高层协调机制,推动允许港资金融机构以“零门槛”进驻,并给予区内的金融机构在利率市场化基础上开展跨境双向人民币存贷业务的资格,按照“定机构、定额度、定监管”的原则率先试行人民币自由兑换,推进深港金融产业的深度合作。强化前海深港联合工作小组的职能,推动加强小组与高层协调机制的联系,促进小组常态化工作机制的建立,并及时研究解决深港融合和粤港澳大湾区建设中的重大问题,努力打造高层协调、高度授权、高效灵活的现代服务业体制机制创新区。

  (作者系深圳市社科院经济研究所副研究员,中国社科院法学所博士后)